علي اخوان بهبهاني _ امروزه تامين اجتماعي به يكي از اساسي‌ترين پيش‌نيازهاي توسعه اقتصادي و اجتماعي كشورها تبديل شده است و به عنوان مهم‌ترين اهرم برقراري عدالت اجتماعي در جوامع مورد استفاده قرار مي‌گيرد. اهميت تامين ‌اجتماعي به حدي است كه توسعه پايدار هر كشور در درازمدت با كميت و كيفيت نظام رفاه و تامين‌اجتماعي آن كشور رابطه‌اي مستقيم دارد.
نياز به امنيت اقتصادي از بدو تاريخ اقتصادي بشر وجود داشته است، اما با انقلاب صنعتي اين نياز به صورت روزافزوني در جامعه‌اي كه بايد دستمزد مشخصي را در قبال ساعات كار دريافت مي‌كرد، مطرح شد. عدم اشتغال و بيكاري در چنين جامعه‌اي به مفهوم از دست رفتن درآمد و به دنبال آن فقر بود. عدم اشتغال در بسياري موارد در پي وقايعي همچون بيماري، حوادث ناشي از كار و سالخوردگي بروز مي‌كرد؛ وقايعي كه اصولا از كنترل افراد خارج است. به اين ترتيب تامين اجتماعي به عنوان ساز و كاري براي رهايي از ترس و نياز مطرح شد و مقوله‌هاي مختلف اقتصادي، اجتماعي و رواني را موردنظر قرار داد.
بتدريج بيمه‌هاي اجتماعي مطرح شد. در سال 1881 در آلمان، براي نخستين بار قانون بيمه‌هاي اجتماعي به تصويب رسيد. به اين ترتيب، اولين نظام بيمه‌هاي اجتماعي در آلمان پايه‌گذاري شد و به ديگر كشورهاي صنعتي اروپا گسترش يافت.

تامين اجتماعي در قانون اساسي
در كشور ما در حال حاضر اصل 29 قانون اساسي، مستند قانوني براي تعيين محدوده و چارچوب مفهومي تامين اجتماعي است. مطابق اين اصل: «برخورداري از تامين اجتماعي از نظر بازنشستگي، بيكاري، پيري، ازكارافتادگي، بي‌سرپرستي، در راه ماندگي، حوادث و سوانح و نياز به خدمات بهداشتي و درماني و مراقبت‌هاي پزشكي به صورت بيمه و غيره حقي است همگاني. دولت مكلف است طبق قوانين از محل درآمدهاي عمومي و درآمدهاي حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمايت‌هاي مالي فوق را براي يك‌يك افراد كشور تامين كند.»

بنابراين مطابق با اصل مزبور، تامين اجتماعي در ايران بايد واجد چند ويژگي مهم باشد:
1- تامين اجتماعي محدود به اموري شامل بازنشستگي، سالمندي (پيري)، از كارافتادگي، بي‌سرپرستي، در راه‌ماندگي (كه در مجموع تحت عنوان خدمات اجتماعي قرار داده مي‌شوند)، بيكاري، حوادث و سوانح (امداد)، بهداشت و درمان است.
2- برخورداري از تامين اجتماعي حقي است همگاني و شامل همه شهروندان ايراني خواهد بود.
3- دولت متصدي تامين اجتماعي و مكلف به تامين آن است.
4- منابع تامين اجتماعي شامل درآمدهاي عمومي و درآمدهاي حاصل از مشاركت شهروندان است.
5- تامين اجتماعي به دو صورت بيمه‌اي و غيربيمه‌اي (حمايتي) ارائه مي‌شود.

اسلام و تامين اجتماعي
تامين اجتماعي در تعاليم اسلامي جايگاه ويژه‌اي دارد تا آنجا كه از آن به عنوان يكي از هدف‌هاي مهم حكومت ياد مي‌شود. تلاش براي برقراري عدالت و جلوگيري از آسيب‌ ديدن نيازمندان وظيفه همه افراد جامعه است و هر گونه دستگيري از نيازمندان، به منزله قرض دادن به خداوند متعال است.
از ديدگاه اسلام، تمركز ثروت، بخصوص هنگامي كه به فقر ديگر انسان‌ها منجر شود، بشدت نكوهش و منع شده است و همه انسان‌ها در برابر بي‌عدالتي و فقر در جامعه مسوولند. در نظر ما مسلمانان، هرگاه فقر از دري وارد شود، دين از در ديگر بيرون مي‌رود.
شواهد تاريخي نشان مي‌دهد كه هرگاه پيامبراني حكومت تشكيل داده‌اند، ويژگي بارز حكومت آنان، در كنار نفي شرك و دعوت به بندگي خدا، دريافت زكات از ثروتمندان و پرداخت آن به نيازمندان بوده است. قرآن كريم در اين باره شواهد بسياري را ارائه مي‌كند و در اغلب آيات قرآن، پرداخت زكات (به عنوان يكي از مصداق‌هاي عيني تامين اجتماعي) در كنار نماز آمده و جزو وظايف صالحان و مومنان برشمرده شده است. اين موارد نشان از جايگاه والاي تامين اجتماعي در باورهاي ديني ما دارد.

تامين اجتماعي در ايران ‌
درخصوص كارمندان دولت براي اولين بار در سال 1287 قانون وظايف براي پرداخت حقوق وظيفه به بازماندگان صاحبان حقوق ديواني (كارمندان دولت) به تصويب مجلس شورا رسيد. در سال 1301دايره تقاعد و وظايف ايجاد شد و نظامي براي بازنشستگي به وجود آمد. در اين قانون، 3 اصل تامين اجتماعي كه عبارت بودند از فراهم كردن حقوق و تامين خاص براي كساني كه پس از خدمت، توانايي فعاليت خود را از دست ‌دهند، «مقرري خاص» براي كساني كه بر اثر حادثه‌اي، عليل و از كارافتاده شوند و حمايت كارفرمايان از خانواده هر مستخدم كه فوت شود، به چشم مي‌خورد.
اما جامعه كارگري براي نخستين بار در سال 1309با صندوق احتياط كارگران طرق و شوارع صاحب بيمه شد و از اين طريق كارگران شاغل در راهسازي تحت پوشش حوادث درمان، غرامت مقطوع از كارافتادگي و غرامت فوت قرار گرفتند.
اين تعهدات بتدريج طي سال 1311 به كارگران ساختماني دولتي و در سال 1312 به كارگران شاغل در كارگاه‌هاي صنعتي و معدني گسترش يافت.
در سال 1315 «نظام‌نامه كارخانجات و موسسات صنعتي» براي كارگران بخش صنعت به تصويب هيات دولت رسيد.
با تصويب لايحه بيمه اجباري كارگران در سال 1322 تمامي كارفرمايان بخش‌هاي صنعتي، معدني، تجاري، باربري و راه‌آهن كه داراي بيش از 20 نفر كارگر بودند، مكلف شدند كارگران خود را نزد شركت‌ سهامي ‌بيمه ‌ايران يا ديگر شركت‌هاي بيمه داخلي تحت پوشش بيمه اجتماعي قرار دهند.
در سال 1325، قانون كار از تصويب هيأت دولت گذشت. طبق اين قانون، كارفرمايان علاوه بر اين كه مكلف به رعايت قانون بيمه كارگران بودند، بايستي دو صندوق شامل صندوق بهداشت (براي كمك به كارگر درباره بيما‌ري‌هايي كه ناشي از كار نباشد) و صندوق تعاون (براي كمك در امور ازدواج، عايله‌مندي، بيكاري، از كارافتادگي، بازنشستگي، بارداري و غيره) را در هر كارگاه تشكيل مي‌دادند.
در سال 1328، وزارت كار تشكيل شد و طبق ماده 16 قانون كار مصوب 1328، مقرر شد صندوقي به نام «صندوق تعاون و بيمه كارگران» براي معالجه و پرداخت غرامت كارگران تشكيل شود. در ادامه در اواخر سال 1331 «لايحه قانوني بيمه‌هاي اجتماعي كارگران» براي اولين بار به تصويب رسيد. تشكيل سازمان بيمه اجتماعي كارگران در سال 1332 از جنبه تاريخي نقطه عطفي در تاريخ تامين اجتماعي كشور محسوب مي‌شود. سازمان مكلف و متعهد شد كمك‌ها و مزاياي مقرر در لايحه را براي كارگران و كارمنداني كه بيمه مي‌شدند، اعمال كند. در پي مجموعه تحولات يادشده، به موجب مصوبه هيات وزيران در فروردين سال 1342، سازمان بيمه‌هاي اجتماعي كارگران به «سازمان بيمه‌هاي اجتماعي» تغيير نام يافت تا زير نظر وزارت كار و امور اجتماعي به فعاليت خود ادامه دهد. «بيمه‌هاي اجتماعي روستاييان» در سال 1347 به تصويب رسيد كه در سال 1354 در «سازمان تامين اجتماعي» ادغام شد. در سال 1351 با تصويب قانون تامين خدمات درماني مستخدمان دولت، سازمان تامين خدمات درماني تشكيل شد.‌
تشكيل وزارت رفاه اجتماعي، تحول ديگري بود كه در سال 1353 روي داد. اين وزارتخانه، تقريبا تمامي امور مربوط به بيمه درمان و رفاه اقشار مختلف جامعه را تحت پوشش خود قرار داد. در اين ميان، تصويب «قانون تامين اجتماعي» در تيرماه 1354 و تشكيل «سازمان تامين اجتماعي» را مي‌توان آغازگر تحولي نو در نظام تامين اجتماعي كشور دانست. در سال 1355 با تصويب قانوني كه منجر به انحلال وزارت رفاه و تشكيل وزارت بهداري و بهزيستي شد، سازمان تامين اجتماعي به «صندوق تامين اجتماعي» تغيير نام داد و تعهدات و امكانات درماني آن به وزارت بهداري و بهزيستي محول شد، اما اين تغيير، چندان دوام نياورد و با تصويب لايحه‌اي در شوراي انقلاب در سال 1358، سازمان تامين اجتماعي دوباره احيا شد.
از ديدگاه اسلام، تمركز ثروت، بخصوص هنگامي كه به فقر ديگر انسان‌ها منجر شود، بشدت نكوهش و منع شده است و همه انسان‌ها در برابر بي‌عدالتي و فقر در جامعه مسوولندبا وقوع انقلاب اسلامي و تغيير قانون اساسي، مبحث «تامين اجتماعي» به طور صريح به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران راه يافت. در سال 1367 قانون بازنشستگي پيش از موعد بيمه‌شدگان به تصويب رسيد كه با كاهش سن و سابقه مورد نياز براي بازنشستگي، فشار مالي بسيار سنگيني را به صندوق تامين اجتماعي وارد كرد. در سال 1368 با تصويب قانوني، ارائه تعهدات درماني و اداره امور مراكز درماني سازمان تامين اجتماعي از وزارت بهداشت، منتزع و به سازمان تامين اجتماعي واگذار شد.
در برنامه دوم توسعه نگاه جامع‌تري به مقوله تامين اجتماعي شد. در اين برنامه در قالب دو نظام حمايتي، يكي مبتني بر اشتغال و بيمه (براي افرادي كه توان كسب درآمد كافي و مشاركت در امر تامين اجتماعي را دارند) و ديگري نظام حمايت‌هاي اجتماعي غيربيمه‌اي (براي افراد كم‌درآمد يا نيازمند)، به ساماندهي نظام تامين اجتماعي پرداخته شد. پس از آن، با تصويب قانون بيمه همگاني خدمات درماني در سال 1373، تحولاتي در نظام بيمه خدمات درماني كشور پديد آمد كه تاثيرات مهمي بر سازمان تامين اجتماعي گذاشت. بر اين اساس، در سال 1376 قاليبافان خانگي فاقد كارفرما و در سال 1379 رانندگان حمل و نقل بار و مسافر بين شهري، تحت پوشش اين سازمان درآمدند.
در نيمه نخست سال 1379، پيش‌نويس لايحه نظام جامع رفاه و تامين اجتماعي پس از تاييد از سوي وزارت بهداشت، جمعيت هلال احمر، سازمان بهزيستي و سازمان بيمه خدمات درماني، با امضاي وزير وقت بهداشت، تقديم رئيس‌جمهور شد.
طبق ماده 40 قانون برنامه سوم توسعه، دولت موظف شد ساختار سازماني مناسب نظام تامين اجتماعي را با راهبردهاي كلي رفع تداخل وظايف دستگاه‌هاي موجود تامين پوشش كامل جمعيتي و افزايش كارآمدي و اثربخشي خدمات، تدوين و به مجلس شوراي اسلامي ارائه كند. پس از ارائه دو طرح «شوراي عالي رفاه و تامين اجتماعي» و «سازمان ملي رفاه و تامين اجتماعي»، طرح تشكيل «وزارت رفاه و تامين اجتماعي» در كميسيون بهداشت و درمان مجلس، تنظيم و در نهايت در نيمه دوم سال 1381 به تصويب نهايي مجلس رسيد. به موازات، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامين اجتماعي كه يكي از مهمترين مصوبات مجلس ششم بود، خرداد ماه 1383 ارائه شد.

انتظارات برآورده نشده
بيش از نيم قرن از فعاليت سازمان تامين اجتماعي مي‌گذرد. اين سازمان اكنون به يكي از بزرگ‌ترين سرمايه‌گذاران در بخش‌هاي مختلف اقتصادي تبديل شده، اما كماكان به جاي توجه به تامين امنيت روحي و رواني بيمه‌شدگان، به رويكرد درون‌سازماني مشغول است.
شمار بيمه‌شدگان تامين اجتماعي در سراسر كشور حدود 28 ميليون نفر است كه از اين تعداد 8 ميليون نفر از آنها بيمه‌شدگان اصلي هستند. تعداد بازنشستگان كشوري و لشكري تحت پوشش سازمان تامين اجتماعي كشور نيز افزون بر يك ميليون و 240 هزار نفر است كه از اين تعداد 950 هزار نفر بازنشسته كشوري هستند. حدود 4 ميليون نفر از روستاييان و عشاير سراسر كشور نيز تحت پوشش صندوق بيمه روستاييان و عشاير كشور قرار دارند. نزديك به 70 بيمارستان و 260 پلي‌كلينيك نيز تحت مالكيت سازمان تامين اجتماعي است.
سازمان تامين اجتماعي يكي از اهداف خود را جلب رضايت بيمه‌شدگان خود مي‌داند، اما در عمل با اتخاذ تصميماتي تنها موجبات نارضايتي بخش گسترده‌اي از بيمه‌شدگان را فراهم مي‌كند. بيمه‌شدگان معتقدند چون همه ماهه مبالغ زيادي بابت بيمه از آنها كسر مي‌شود، بايد خدماتي به همان نسبت دريافت كنند. بدون آن‌ كه از آن سو سازمان نيز زير فشار مصوبات مختلفي است كه هر كدام تعهداتي را ايجاد مي‌كند، بدون آن كه منابعي براي آن پيش‌بيني شده باشد.
منابع مالي سازمان با چالش‌هاي اساسي مواجه است و از سويي بيمه‌شدگان اغلب در طول سال‌هاي مختلف برمبناي حداقل حقوق حق بيمه پرداخت مي‌كنند در شرايطي كه حقوق دريافتي آنان بيشتر است و تنها در چند سال آخر حق بيمه واقعي را مي‌پردازند و بر آن اساس نيز بازنشستگي مي‌گيرند.
سازمان تامين اجتماعي بزرگ‌ترين ارائه‌كننده خدمات درماني پس از وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشكي است و در عين حال، بزرگ‌ترين سرمايه‌گذار بخش عمومي، بزرگ‌ترين توليدكننده دارو در ايران و مالك بزرگ‌ترين و مجهزترين بيمارستان فوق‌تخصصي خاور‌ميانه است. با وجود اين امكانات، تامين اجتماعي با چالش‌هايي چون پيشي گرفتن مصارف بر منابع آن، بدهي بالاي دولت به سازمان، عدم نظارت جدي و نظام‌مند صاحبان واقعي سازمان، ‌بي‌ثباتي مديريت و قوانين، تفاوت اهداف و سياستگذاري در بخش درمان، سرمايه‌گذاري و مستمري بگيري سازمان تامين اجتماعي، عدم اطلاع نداشتن دقيق از تعداد بيمه شدگان، دريافت نكردن واقعي حق بيمه و عدم نگاه مشتري مدارانه به بيمه‌شدگان مواجه است. به نظر مي‌رسد اگر چاره‌اي براي اين مشكلات سازمان انديشيده نشود در آينده‌اي نه چندان دور اين بزرگ‌ترين نهاد بيمه اجتماعي كشور با بحران روبه‌رو خواهد شد.